我國現行農地征收政策違憲性分析

 農地征收已成為我國社會主要矛盾之一，是引起上訪的最主要單一事項。這不能不視為是一種警訊。從憲法與人權的高度對于農用地征收政策與有關行政作為進行剖析，找出問題的深遠根源，是治本的必要步驟。
征收農用地范圍超出憲法規定，并抵觸憲法基本精神。
 對于征心與征用的范圍，憲法第十條規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收。《土地管理法》第二條對于征地范圍規定沿襲憲法的表述。那么，何謂公共利益呢？憲法對此沒有進一步規定。其實，縱觀世界各國憲法對于國家征收的規定，多數沒有給出對“公共利益”的進一步界定。由于公共利益在社會不同領域、不同方面有不同的表現，并且，是變動不居的，對于公共利益的界定必然是具體而微，且要非常周延的，這會破壞憲法的體例結構。即使有一些補充性規定，也僅是針對公共利益確定的程序與手續的。例如，法國的《人權宣言》對于征收的著名表述。
 “公共利益”已在廣泛的實踐中形成了比較一致的概念，其內涵與界限是明確的。一般認為公共利益只是局限于公益性用途，只是在特殊情況下才適用于商用。我國對此也是熟知亦予以承認的，甚至于一度也反映到有關的政策之中。例于，2004年中央1號文件涉及到土地征收政策，其中明確指出：要嚴格界定政府的征地范圍，要區分公益性用和商業性用途。這個表述很明顯是要把政府征地范圍限制于商用。可惜的是同年下半年土地管理法修訂及憲法修正并沒有沒用相關的表述。商用應以市場交換方能體現公平。因為為了私人的利益而造成對私人財產的永久損害是不能允許的。商用地只有市場失靈的情況下才能征收。如，修建高速公路、火車路等需要“狹長而筆直”的土地，這時用市場的方法，會形成談判障礙，方能運用政府權力征地。
 在明確了公共利益的范圍之后，對照我國現行農用土地征收政策，可以看出，征收的范圍是明顯超出了憲法的有關規定。從我國征收農用地的用途看，修路、建公園、城市公益設施建設，只占少部分。多數用途是經濟開發、城市新社區（主要是房地產開發）擴張即商用。所以說，在用途上突破了公共利益的恰當界限。另一方面，由于農用地的“農轉非”，由國家進行了壟斷，須先行通過國家征收，然后才能轉為非農用地，國家壟斷了土地一級市場，進一步突破了“公共利益”的界限。例如，農民在自己的集體所有的土地上由自己進行房地產開發或進行其他用途使土地“農轉非”，甚至于整個鄉、村集體城鎮化，其非農用地及地上建筑，由于未經國家征收程序，往往為地方政府視為非法，并“推倒重來”。
 所以說，現行農用地征收政策在征收范圍上突破了憲法的有關規定，未對憲法精神表現出應有的尊重。
 二、征收農用補償辦法抵觸憲法關于土地所有權的規定
 我國現行憲法對于土地所有權的規定是非常清楚的。憲法規定：除了河流、灘涂、原始森林等無主地及原為國家所有的之外，其余城市郊區及農村土地均屬于農民群眾集體所有。土地所有權包含兩個方面的含義。其一，享有所有物所產生的全部利益。陳了稅收之外，有得強制性抑損其利益。其二，享有經營梳、使用權、支配權與處置權。
 我國農用地征收的補償辦法就其性質而言，是對征收農民農用地的補償。我國現行征收農用地補償項目包括三項。1.土地補償費；2.安置補助費；3.青苗及地上附著物補償。其中涉及土地侵權最主要的存在于第1項之中。土地補償費是針對土地所有權給予的補償。但是，補償費卻是按土地畝數計算，標準為前三年平均產值的6-10倍。既是對于農民土地所有權的補償，為什么補償數量計算僅以前幾年的農業平均產值計算呢？把極其珍貴的農用地資源轉化為非農用地不為別的，是因為土地的商用價值或非農用價值超出于農用價值。這個差額多數時候是非常驚人的，常常是幾十倍以上，甚至于百倍以一。一個土地所有權人在征地中所獲補償僅是其土地實際價值的幾十分之一、甚至于幾百分之一，這是顯失公正的。所以說，補償辦法存在一個錯位，以商用為目的，卻又以農用來計算土地的價值，實際上只補償土地的農用價值，而不承認農民擁有土地非農用價值的權利。這種補償辦法與土地“農轉非”的普遍國家征收制相結合，事實上已構成了對于憲法的實質性修改，將農民土地所有權限制與修改成為“農用地所有權”，其收益只能是農用價值的受益權。
 我國征收農用地政策對于憲法規定構成的實質修正，是一種逆向修正。首先，這是一種公權力對于農民合法且合理的土地權利的強制剝奪與轉移，一旦國家允許土地用途改變，則應以商用（非農用）價值計算土地價值。國外通行的做法也是如此。所以說，即使在公益性征地中，現行補償辦法也是對作為弱勢群體的農民應得權利的有組織的系統的侵害，更何況商用征地。目前理論界有一種貌似公允與合理的所謂觀點或者解釋，認為土地農轉非的利益并非是由農民自身或者農民集體所造成的，土地非農用價值上升是由于城市及整個國家經濟的發展所造成的。因此，合理的辦法或者說公允的辦法就是把部分商用價值給予農民，部分歸于政府或國家。試問要在市場經濟下人為地分析市場價格變化因素，并根據各個因素作用之大小來進行分配是可能的嗎？首先，土地非農用價值的增長是由國家所造成的嗎？其次，是由政府，尤其是享有商用與農用差額的地方政府所造成的嗎？最后，石油漲價了，電力漲價了，煤炭漲價了，鋼鐵漲價了，石油公司、電力公司、煤炭公司、鋼鐵公司的利潤為什么沒有因為說這并非是單純的由幾類公司所造成的，而將其一部分利潤收歸政府或國家所有呢？若果真如此，世界將不是變得公正，而是陷入徹底混亂。
 總這，我國現行農用地征收補償辦法侵害了農民的憲法權利，構成了對于憲法的實質性修改，而且，是一種逆向修正。
 三、補償方式與農用地的性質不合，并違背憲法
 現行農地征收的補償方法對于由此造成了農民生活與生產方式的轉變及由此發生的長期困難，則未有任何措施，甚至不予以考慮。
 一般而言，征地是帶有行政強制的，即使征地補償是按市場價值給予的公平補償，也仍然帶有強制性，并非完全自愿。市場價格雖然是公允的，但并非所有的人都能接受。例如，一位農戶的土地僅夠糊口，且缺乏非農就業能力，如果僅以農用價值出售其土地，盡管有一筆收入，但其出于長遠生計考慮，并不見得愿意出售土地。此外，被征地的非農用價值有時并非很高，例如，荒山野嶺修建兵工廠、大壩等之類征地，被征地的非農用價值并非很高。即使是按市場價值公平補償，對于如上例所述的農戶，也并非是自愿的。更何況，我國征收農有地的補償僅于補償農用價值。在此情況下，如果不考慮征收土地所引起的農民生存與生活方式轉變所需補償，是不公平的。土地對于農民是“養命田”與“命根子”，是生存之本、生存之依據，而并非單純的或普通的生產資料，這民為經濟界的共識。因此，在政府征地具有強制性與不公平補償的條件下，為農民建立恰當而必需的生存保障是政府不容推卸的責任與義務。在我國目前尚未建立覆蓋包括農村居民在內的城鄉統一社會保障網的情況下，這一點從實際上分析顯然也是不可或缺的。例如，失地少地農民在我國已達數千萬，有的估計甚至達5000萬人，數額相當龐大，超過世界上大多數國家人口總數，且正在難于遏止的迅速增長。這其中，有許多農民成了所謂的“三無農民”，即“種田無地、上班無崗、社保無份”，有限的幾個征地收用光之后，其生活就將陷于極其困難與不穩定之中，淪為社會的最底層，成為社會不穩定因素。除此之外，征地所產生的大量移民與移民村也一樣，由于原有資源喪失與生活方式改變，成為弱勢中的弱勢人群。據調查，我國尚未脫貧的貧困人口很大一部分是征地而搬遷的移民。這顯示了征地補償未能充分考慮土地的社會保障功能的嚴酷的社會后果。
 近年來，各在已在這方面有所探索，但是，仍然是以農民自愿轉讓土地且獲得了公平補償為政策制定的根據與出發點。僅限于允許其加入既有的社保體系。失地農民在加入時仍須從被壓低的征地補償中掏錢為自己入保，且一般沒有獲得任何政策照顧。作為對于農民征地補償的必要襝而為土地補征農戶無償與無條件建立社保的，目前還未曾聽說。這一點即使相對于計劃經濟時代，也是政策的倒退。所以，征地不給以公平補償又不給土地被征的農民以必要的生存保障，是在違憲之后，更進一步違背人權保障原則。
 主要參考文獻：
畢寶德主編：《土地經濟學》，中國人民大學版，2004年。
瀟瀚：《土地征收與“非公推定”》，《南方周末》，2007年4月5日。
蔡書芳：《土地征收制度的法律經濟學分析》，《廈門大學學報》，2007年第2期。
王衛國：《中國土地權利研究》，中國政法大學出版社，2005年。
王桂芳：《土地征收侵權類型及其法律責任方式析論》，《中國行政管理》，2007年第3期。
劉德豐：《試析我國土地征收存在的問題及對策》，《中國農村經濟》，2006年第9期。
楊松齡：《兩岸土地征收法制比較》2005年第6期；《中國大陸與港澳地區土地法律比較研究》，天津大學版。