我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度的缺陷及完善
  
   【摘 要】公務(wù)員的權(quán)利是公務(wù)員基于公務(wù)員身份所享有的合法權(quán)利，對公務(wù)員權(quán)利的保障是世界各國的普遍做法，也是我國公務(wù)員法的立法目的之一。我國公務(wù)員權(quán)利救濟多以行政救濟為主。由于行政救濟欠缺程序性規(guī)定，操作性不強，實施效果也不理想。為了切實保障公務(wù)員權(quán)利，有必要從多方面對制度加以完善。
    【關(guān)鍵詞】公務(wù)員  權(quán)利救濟  制度完善

 建立公務(wù)員權(quán)利保障機制的目的就在于防止公務(wù)員權(quán)利受侵害，并確保公務(wù)員權(quán)利的實現(xiàn)得到制度化保障。與法治發(fā)達國家相比，我國雖然也十分重視對公務(wù)員的權(quán)利實施救濟，但由于過分倚重行政救濟，其操作性不強，實施的效果也不理想。因此，必須進一步完善我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度，以充分體現(xiàn)“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則。
我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度的現(xiàn)狀

    我國公務(wù)員制度建立以來，我國的《國家公務(wù)員暫行條例》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》以及《中華人民共和國公務(wù)員法》對公務(wù)員的權(quán)利救濟先后都作出了具體的規(guī)定，從現(xiàn)行的法律來看，公務(wù)員權(quán)利救濟的方式有如下幾種：
    1、申請復(fù)核。《中華人民共和國公務(wù)員法》第90-91條規(guī)定：國家公務(wù)員對涉及本人的人事處理決定不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)向原處理機關(guān)申請復(fù)核，原處理機關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到復(fù)核申請書后三十日內(nèi)作出復(fù)核決定；案情復(fù)雜的，可以適當(dāng)延長，但延長時間不得超過三十日；復(fù)核期間不停止人事處理的執(zhí)行。
    2、申訴。申訴是人事行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟的主要方式之一。《中華人民共和國公務(wù)員法》第90-91條規(guī)定，國家公務(wù)員對本人人事處理決定不服的通過申請復(fù)核，對復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起十五日之內(nèi)，按照規(guī)定向同級公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道該人事處理之日起三十日之內(nèi)直接提出申訴。對省級以下機關(guān)作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關(guān)提出再申訴。行政機關(guān)公務(wù)員對處分不服可以向同級人民政府的人事部門申訴，其中對行政處分決定不服向行政監(jiān)察機關(guān)申訴的，按照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定辦理。申訴期間不停止人事處理的執(zhí)行。
 3、控告。《中華人民共和國公務(wù)員法》第93條規(guī)定，公務(wù)員認為機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向上級機關(guān)或者有關(guān)的部門提出控告。受理控告的機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時處理。控告是針對人事行政侵權(quán)行為的一種救濟途徑。這一規(guī)定，彌補了人事處理決定救濟規(guī)定的不足。
 
我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度的缺陷

    公務(wù)員權(quán)利救濟制度是各國公務(wù)員制度的重要組成部份之一。由于受特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，西方較早建立公務(wù)員制度國家對于公務(wù)員權(quán)利救濟也基本上是以行政救濟為主，但是，隨著時代的發(fā)展，憲政理論和法治理論的進步，“特別權(quán)利關(guān)系”理論受到了普遍的批評和挑戰(zhàn)，一種新的理論就逐漸為人們所接受，這就是“特別法律關(guān)系理論”。“特別法律關(guān)系理論”最主要的特征之一就是公務(wù)員憲法上所保障的權(quán)利受到不法侵害時，可依法尋求司法救濟。因此，世界上許多公務(wù)員制度國家在公務(wù)員權(quán)利救濟上大多采用行政救濟與司法救濟相結(jié)合。雖然，我國在較早的時候已經(jīng)認識到了人事行政救濟制度的重要性，如1957年10月26日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于國家行政機關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》第12條明確規(guī)定：“國家行政機關(guān)工作人員對所受紀律處分不服的，應(yīng)該在接到通知后一個月內(nèi)，向處理機關(guān)要求復(fù)議，并且在權(quán)直接向上級機關(guān)申訴。國家行政機關(guān)對于受處分人的申訴，應(yīng)該認真處理。對于受處分人給上級機關(guān)的申訴書，必須迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣押。但是在復(fù)議或者申訴期間，不停止處分的執(zhí)行。”但是，在緊隨其后的法制受到嚴重破壞的年代里，那么該規(guī)定所能發(fā)揮的作用就可想而知了，甚至可以說是基本上沒起什么作用的。
    目前，我國有關(guān)公務(wù)員權(quán)利救濟制度主要是《公務(wù)員法》和1997年頒布的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》中，這些法律的頒布和實施對保障公務(wù)員權(quán)利發(fā)揮了積極作用，但從實踐來看，還存在以下幾個方面的問題：
    1、復(fù)核機關(guān)、申訴處理機關(guān)缺乏中立性，難以保證其裁決的公正性。糾紛解決的公正性與糾紛解決機構(gòu)自身的獨立性和權(quán)威性是休戚相關(guān)的。從西方各國公務(wù)員申訴、控告制度來看，一般都有專門的機構(gòu)來受理和審議公務(wù)員的申訴和控告。一是由專門的人事機關(guān)受理和審議，如日本的人事院、美國的文官委員；二是由國家行政法院負責(zé)受理和審議，如德國的公務(wù)員除可向聯(lián)邦或州人事委員會申訴外，還可向行政法院，甚至向議會機構(gòu)提出申訴。又如英國勞資仲裁法院設(shè)有文官特別庭，政府與公務(wù)員因工資、津貼、休假、工作時間和工作環(huán)境等問題發(fā)生糾紛的案件，并經(jīng)全國惠特利理事會調(diào)解無效的，均由文官特別法庭審理和仲裁；三是可在多個機關(guān)提出上訴，如加拿大就有公務(wù)員委員會、人權(quán)委員會、公務(wù)員關(guān)系委員會、安全情報委員會，這些機構(gòu)可以接受包括人員作用、人身騷擾、歧視、開除等各種內(nèi)容的上訴。而從我國公務(wù)員法相關(guān)規(guī)定來看，復(fù)核機關(guān)就是原來對公務(wù)員作出處理決定的機關(guān)，這是一種典型的“自己作自己案件的法官”，即便原處理機關(guān)重新組成復(fù)核小組，原處理機關(guān)也很難有勇氣自我否定，被處理的公務(wù)員心中也還是會“存疑”而難以信任。而申訴處理機關(guān)雖然是由同級的人事部門或上一級行政機關(guān)負責(zé)處理，但仍然局限于行政系統(tǒng)內(nèi)的處理，很容易受到法外因素的左右和干擾。
    2、復(fù)核、申訴的程序匱乏，申訴人的程序性權(quán)利缺失，不利于保護公務(wù)員的合法權(quán)益。為了切實保障公務(wù)員申訴控告的有效性和處理結(jié)果的公正性，西方各國公務(wù)員制度中通常都對上訴和申訴的程序，以及上訴人、申訴人的程序性權(quán)利作出了明確的規(guī)定。如《日本國家公務(wù)員法》規(guī)定，對于個人提出的申訴，人事院或其指定的機關(guān)進行調(diào)查、審理時，處分者或其代理人和被處分者，有權(quán)全部出席，可以進行辯護。《美國文官法實施細則》規(guī)定，申訴應(yīng)向文官委員會指定的聽訴員當(dāng)面進行。除非文官委員會另行指定地點，申訴應(yīng)在首都華盛頓的文官委員會辦事處內(nèi)進行。相比較而言，我國公務(wù)員復(fù)核申訴制度在這方面存在較為明顯的缺陷。一是復(fù)核和申訴提起的方式不明確。一般來說，書面方式較之于口頭方式而言更為正式，而公務(wù)員究竟以何種方式申請復(fù)核或申訴，法律并無規(guī)定。并且復(fù)核申訴提出后，有關(guān)機關(guān)若不受理又如何處置，也無明確規(guī)定。二是復(fù)核和申訴的處理方式不明確。由于法律并沒有對復(fù)核、申訴如何進行作出規(guī)定，實踐中的復(fù)核和申訴的處理都是書面方式進行，并且完全是由行政機關(guān)單方面進行，公務(wù)員無法表達自己的意見和見解，程序性權(quán)利缺失，其后果必然是復(fù)核、申訴暗箱操作、流于形式。三是對于“申訴的受理機關(guān)審查認定人事處理有錯誤的，原處理機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以糾正”的規(guī)定，由于法律缺乏相應(yīng)的制裁手段，原處理機關(guān)往往并不及時進行糾正，從而使得這一規(guī)定形同虛設(shè)。
    3、再申訴制度的規(guī)定。我國《公務(wù)員法》第90條規(guī)定“對省級以下機關(guān)作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關(guān)提出再申訴。”這一規(guī)定似乎給予了申請人再次救濟權(quán)益的機會，但由于再申訴只不過是申訴流程的簡單重復(fù)，申請人的程序性權(quán)利同樣缺乏，根本不可能滿足公務(wù)員的權(quán)益訴求。
 4、直接依據(jù)監(jiān)察法進行申訴同樣存在問題。從表面上看，公務(wù)員法為了給公務(wù)員提供多種渠道的救濟途徑，規(guī)定公務(wù)員“對處分不服向行政機關(guān)申訴的，按照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定辦理”。但是由于我國監(jiān)察機關(guān)實質(zhì)上也不具有強制執(zhí)行力，監(jiān)察機關(guān)對申訴的處理也只能通過向原機關(guān)提出“建議”的方式進行，最后的主動權(quán)和決定權(quán)事實上仍然掌控在原處理機關(guān)手中，因而，這種救濟途徑并不比公務(wù)員法規(guī)定的復(fù)核申訴效果好多少。
 
對完善我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度的思考

    前面我們指出我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度的不足并不是要否定該制度，而是要在充分認識該制度存在問題癥結(jié)的基礎(chǔ)上開出良好的“藥方”，經(jīng)對癥解決問題。對此，筆者認為，可以采取以下措施來完善我國公務(wù)員權(quán)利救濟制度。
    1.轉(zhuǎn)變立法理念
    我國的公務(wù)員制度建設(shè)始于八十年代中期，歷經(jīng)時間較短，雖然《公務(wù)員法》較之《國家公務(wù)員暫行條例》有較大的修改，但仍然存在諸多缺陷，特別是公務(wù)員的權(quán)利救濟制度，在程序上流于形式，公務(wù)員的權(quán)利沒有得到有效保障。在《公務(wù)員法》的修改中，應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)的理論，代之以“特別法律關(guān)系理論”為指導(dǎo)。在以后的公務(wù)員救濟制度立法中，就應(yīng)確立以下理念：一是公務(wù)員與行政機關(guān)的關(guān)系，和一般行政相對人與行政機關(guān)的關(guān)系，在本質(zhì)上相同，“在內(nèi)部關(guān)系中他(公務(wù)員)與機關(guān)是分離的雙方主體，他是具有獨立法律地位和主體資格的，他有自己的獨立要件”；二是公務(wù)員的義務(wù)具有相對確定性，適用于公務(wù)員的內(nèi)部規(guī)則，在涉及基本權(quán)利限制時，應(yīng)遵循“法律保留”原則；三是公務(wù)員的重要權(quán)利受到侵害時，可提起行政復(fù)議或訴訟，不因公務(wù)員的身份受到影響。
    2.完善救濟制度
    我們認為，行政復(fù)議和行政訴訟應(yīng)置于公務(wù)員的權(quán)利救濟制度的序列之中；對于在行政機關(guān)日常管理中，涉及公務(wù)員權(quán)利較小的內(nèi)部行政決定，可以排除在行政復(fù)議和訴訟之外，這樣既可以保證行政效率，又使得公務(wù)員權(quán)利得到有效保障。
     (1)內(nèi)部行政糾紛可適用行政復(fù)議
    程序越嚴格，公務(wù)員權(quán)利救濟制度就越有效；反之，程序不嚴格，救濟的實效不免受影響，甚至?xí)�救濟落空。《行政�?fù)議法》規(guī)定：“不服行政機關(guān)作出的行政處分或其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律的規(guī)定提出申訴。”這一規(guī)定排除了行政復(fù)議在內(nèi)部行政糾紛中的應(yīng)用，公務(wù)員只能訴諸于復(fù)核、復(fù)審申請等手段，但申訴的相關(guān)規(guī)定缺乏比較明確的程序規(guī)定、時限規(guī)定和責(zé)任規(guī)定，更缺乏透明度和參與性，公務(wù)員會對這種申訴救濟的有效性產(chǎn)生不信任感，實踐證明，目前已有的救濟手段也確實是無力的。依照特別法律關(guān)系理論，在內(nèi)部關(guān)系中，公務(wù)員與行政機關(guān)是分離的雙方主體，而不是一方吸收另一方的主體資格，二者是一種公法契約關(guān)系，此時與一般行政相對人實質(zhì)并無不同，他完全可以通過行政復(fù)議尋求救濟。當(dāng)公務(wù)員與行政機關(guān)產(chǎn)生糾紛時，先申請復(fù)審和再審，不服再審決定的，再提起行政復(fù)議，行政復(fù)議是行政訴訟的前置必經(jīng)程序。
    （2）公務(wù)員認為重大權(quán)利受到侵害時，可以提起行政訴訟
    傳統(tǒng)的理論認為，行政機關(guān)對于公務(wù)員所作的行政決定、命令，屬于內(nèi)部行政行為，司法權(quán)無權(quán)管轄，公務(wù)員不能提起行政訴訟。我國的《行政訴訟法》明確將內(nèi)部行政糾紛排除在外，這顯然是“特別權(quán)力關(guān)系理論”在實踐層面的體現(xiàn)，然而隨著人權(quán)理念內(nèi)涵擴張以及國際社會對人權(quán)的更加關(guān)注，這種理論的市場漸漸消褪，代之而起的是“特別法律關(guān)系理論”。二戰(zhàn)后，德國之所以對這一理論作了重大改造，就是因為憲政精神的轉(zhuǎn)變、對人權(quán)的重視。
 那么，我國在以后的制度設(shè)計中，為了有效保障公務(wù)員的權(quán)利，應(yīng)將部分內(nèi)部行政糾紛歸為可訴之例，不再將行政機關(guān)與公務(wù)員的關(guān)系定位為“主仆”關(guān)系，打破傳統(tǒng)理論，認識到公務(wù)員與行政機關(guān)之間職務(wù)關(guān)系是建立在契約基礎(chǔ)上的，是雙方合意的結(jié)果，是一種特別權(quán)利義務(wù)關(guān)系。當(dāng)公務(wù)員重大權(quán)利受到損害時，可與一般行政相對人一樣，尋求司法救濟，不因公務(wù)員身份而受到影響。
    在處理內(nèi)部行政糾紛時，行政訴訟有一定的適用范圍，結(jié)合我國實際，我們認為適用范圍應(yīng)為影響公務(wù)員重大權(quán)利的行政處分或決定，也就是說影響公務(wù)員身份和重大財產(chǎn)權(quán)利的行為。雖然公務(wù)員與行政機關(guān)是一種公法契約關(guān)系，但同一般的契約不同，它是一種特別法律關(guān)系，公務(wù)員與一般行政相對人相比，負有較重義務(wù)，這是行政機關(guān)的職能所決定的，要兼顧公務(wù)員權(quán)利和行政效率，使二者達到平衡，對于公務(wù)員權(quán)利影響不大的行政決定，那么就可訴求復(fù)審或行政復(fù)議。
    總之，無權(quán)利則無義務(wù)，如果忽視權(quán)利，就會造成權(quán)利與義務(wù)的不平衡。最終也必然影響義務(wù)的履行；只有在重視義務(wù)的同時也重視權(quán)利，才能實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。只有以法治原則為核心，改變公務(wù)員的權(quán)利救濟由內(nèi)部行政救濟的單一權(quán)利保障機制為行政救濟與司法救濟相結(jié)合的雙重權(quán)利保障機制，才能使我國公務(wù)員權(quán)利保障機制得到進一步完善。