體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟市場化，民生事業(yè)的社會化越來越普遍。政府管控的民生事業(yè)，由于新的需求出現(xiàn)，原有要素投入不足，逾來逾呈現(xiàn)被動局面。教育、衛(wèi)生、社會福利諸多領(lǐng)域，不得不實施行業(yè)開放，吸納社會資本，以滿足新的需求。因此，民生事業(yè)社會化，成為適應(yīng)體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟市場化的明顯走向。
　　我們觀察到，民生事業(yè)的社會化進程中，法律正在成為調(diào)控手段。如何使此種法律調(diào)控具有合理性，保證社會化事業(yè)利用市場機制充分發(fā)展，從而增大社會從中的可獲利益，已經(jīng)成為一個問題。
　　一、 民生事業(yè)的特性
　　民生事業(yè)一般以社會發(fā)展和社會保障事務(wù)為目標(biāo)，對公民無法自行解決的普遍性的生活問題，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，以統(tǒng)一、集中的方式給予處理。
　　基于社會建立的國家政體，根據(jù)自行不同的政體特性，對于民生事業(yè)采取不同的處理方式。從總體情況看，國家不同程度介入民生事業(yè)，是民生事業(yè)保障的重要承擔(dān)人。
　　同時，民間力量往往也參與民生事業(yè)，非政府組織也在此領(lǐng)域，具有活躍的表現(xiàn)。
　　這是一個復(fù)雜的領(lǐng)域。其復(fù)雜性主要表現(xiàn)在民生事業(yè)與社會保障體制有交叉；國家和民間力量可能在民生事業(yè)中一并出現(xiàn)；社會政策適用對不同活動方式的民生事業(yè)參與者有區(qū)分；國家在民生事業(yè)中特殊義務(wù)的確定，邊界模糊。

國家統(tǒng)合社會組織體，使民生問題，具有社會問題和政治議題的雙重性。由于對民生事業(yè)任何國家和社會都無法回避，它于是從社會問題，演變?yōu)槠毡樯鐣�倫理問題。由于民間力量參與，民間資本的悄然進入，又產(chǎn)生經(jīng)濟資源是否公平、合理配置問題。
　　二、 我國民生事業(yè)的演變
　　在計劃計劃經(jīng)濟時代，由于對民生事業(yè)需求的體制性壓抑，民生事業(yè)的規(guī)模增長緩慢。國家作為資本的唯一擁有者，承擔(dān)著民生事業(yè)投資人和保障者的角色。作為無產(chǎn)階級的社會成員，無力參與民生事業(yè)。教育、醫(yī)療、社會福利機構(gòu)，作為政體的附屬構(gòu)件，承擔(dān)著民生事業(yè)保障的義務(wù)。社會成員可以在此制度設(shè)計中，低成本或者無成本地分享低保障程度的民生事業(yè)保障。
　　經(jīng)濟體制改革后，教育、醫(yī)療和社會保障體制出現(xiàn)了明顯的變化，原有的低水平國家壟斷性體制被打破。民生需求增長十分明顯，因此需要建立一種水平上漲后的新的平衡。民生事業(yè)的社會化，呈不可逆轉(zhuǎn)之勢。在市場化的新環(huán)境中，需求的不可抑，為不斷試驗新的平衡機制，提供了動力。
　　三、 法律調(diào)節(jié)之弊
　　法律就其善意，在于促成建立社會公平機制，給予規(guī)則性的固化。但是法律背離善意，走向歧途，亦可誤導(dǎo)新的平衡機制。如果進行合理法律制度設(shè)計，就必須脫離自身利害關(guān)系，將包容了個體合理權(quán)利的社會公共利益作為出發(fā)點。
　　教育、醫(yī)療和社會保障體制等民生事業(yè)的立法，由于立法體制的限制，規(guī)則的制定程序正當(dāng)性存在缺陷。主要表現(xiàn)在上述方面的立法，由利害人主管部門起草規(guī)則草案，由相同利益體系的上級予以審定，這就使規(guī)則的建立，缺乏社會合意程序。這種立法程序上合意缺失，必然帶來的法律規(guī)則合理性的缺陷 .不當(dāng)立法程序，正是不當(dāng)法律規(guī)則的起源。
　　那么，我們從社會力量辦學(xué)、辦醫(yī)、辦福利機構(gòu)的現(xiàn)行立法中看到了什么缺失？我們發(fā)現(xiàn)有如下明顯缺失：
　　（一）法律中政府義務(wù)模糊 .從前政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，實踐證明不合理；但新機制是否就讓政府對民生事業(yè)不管不問，對政府義務(wù)可以語焉不詳？顯然，這樣是不行的，不符合現(xiàn)代國家角色定位。
　　我們在法規(guī)中了解到政府應(yīng)當(dāng)發(fā)展某某事業(yè)的概括性表述，但實在難以發(fā)現(xiàn)“具體的法律義務(wù)”。沒有義務(wù)邊界，就無法確定社會成員的權(quán)利邊界。是否有公立教育、公立醫(yī)療、公立社會福利機構(gòu)制度？公立事業(yè)機構(gòu)的目的是什么？它們應(yīng)當(dāng)履行何種法定不二的義務(wù)？社會成員可從中得到何種具體保障？這些問題，都被既定立法回避。由于法案起草者和審查者的角色限定，對上述問題的程序內(nèi)追問，成為不可能。
　　回避的處理，導(dǎo)致公共財政資助的公立民生事業(yè)機構(gòu)角色分裂：在獲取公共財政資助時，它們聲稱是將履行社會義務(wù)的民生事業(yè)；在日常運轉(zhuǎn)中，它卻不再承擔(dān)社會義務(wù)。
　　這致使諸多政府應(yīng)盡義務(wù)無法履行，引發(fā)如潮民怨。比如見義勇為者找不到醫(yī)院療傷，精神病人流落街市，天真少年失學(xué)流浪，亞細(xì)亞的孤兒在風(fēng)中哭泣；同時，導(dǎo)致許多衛(wèi)生、教育、民政機構(gòu)失落職業(yè)道德，高昂收費，把人民變?yōu)椴豢爸刎?fù)的的駱駝 .高度福利的制度，在我們這樣一個貧窮國家，的確勉為其難；人民知道，即使最為真誠的制度信仰，也不會旋即真實出現(xiàn)“人類最美好社會”。這個所謂盛世，是人均產(chǎn)值世界后位的盛世，是缺乏公用資金的盛世，因此也是人民丟掉一切幻想的時代。
　　然而，還該不該有一個必要的承諾，現(xiàn)實可行的社會承諾，以此配合政體的正當(dāng)性？
　　法的制度，應(yīng)當(dāng)對此作出回答。
　　（二）另一問題是：應(yīng)當(dāng)如何調(diào)控民生事業(yè)社會化？

筆者更為關(guān)心這個問題，因為這個問題關(guān)聯(lián)公平，是現(xiàn)有體制可以解決的問題。
　　根據(jù)法規(guī)規(guī)定，民辦學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、公共墓地等等民生事業(yè)機構(gòu)紛紛“依法成立”，成為當(dāng)今民生事業(yè)新的景觀。它們部分緩解了國力不足帶來的民生事業(yè)窘境，同時建立了民生事業(yè)保障新的參照系，為民生事業(yè)發(fā)展提供了新的平衡點。
　　研究相關(guān)法規(guī)，我們發(fā)現(xiàn)，社會化的民生事業(yè)機構(gòu)是行政審批的產(chǎn)物；是不公平行政審批的產(chǎn)物。它的不公平性表現(xiàn)在，同樣的興辦條件，出現(xiàn)準(zhǔn)許興辦和不準(zhǔn)興辦兩種結(jié)果。審批或“停止審批”，完全由權(quán)力機關(guān)隨意決定；大批民間資本無法實際進入民生事業(yè)領(lǐng)域。從法定管控措施看，所謂民生事業(yè)的“規(guī)劃”、“計劃”制定，制約了民間資本參與的權(quán)利，進而使已經(jīng)準(zhǔn)入的資本，和權(quán)力機構(gòu)產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系。
　　由于民生事業(yè)的非福利化，民生事業(yè)機構(gòu)非贏利名號實際無意義，社會化后的資本進入，無不在資本本性的驅(qū)動下進行利益追逐， 無論權(quán)力機關(guān)承不承認(rèn)，它都健步走在贏利的“歧途”。而“規(guī)劃”、“計劃”下的準(zhǔn)入，造成缺乏充分競爭的局面，因而形成權(quán)力保護下獲利壟斷。反過來觀察“非贏利”，它往往是避稅的盾牌，權(quán)與利交易的幕障。法定審批權(quán)力不斷試探，在自己審批掌握的民辦事業(yè)中參股、合作，將權(quán)力資源化為資本或股份：對生源的積極提供成為民辦學(xué)校的股份……這樣的法律規(guī)定，直接導(dǎo)致民生事業(yè)需求方的嚴(yán)重?fù)p失。 人民沒有期待享受國家、社會提供的高度福利，反而要為民生事業(yè)付出因為權(quán)力調(diào)控增加的壟斷成本。