試論民間上訪的法律程序保障

 上訪, 根據《信訪條例》，是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式, 對依法應當由各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門(下稱人民政府)處理的事項，向各級人民政府反映情況, 提出意見、建議和要求的活動。上訪不是法律用語，他是中國的一種獨特的社會現象。上訪權是有法律程序保障的。

上訪的概念。

    上訪，根據《信訪條例》，是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，對依法應當由各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門(下稱人民政府)處理的事項，向各級人民政府反映情況，提出意見、建議和要求的活動。其目的是保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護人民群眾的合法權益。上訪人， 是指采用書信、電話、走訪等形式向各級人民政府反映情況, 提出意見、建議和要求的公民、法人和其他組織（下稱上訪人）。上訪人對人民政府及其工作人員的批評、建議和要求;檢舉、揭發人民政府工作人員的違法失職行為；控告侵害自己合法權益的行為等事項，可以向有關人民政府上訪；對上訪事項，法律、行政法規對處理程序另有規定的，上訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序提出。
    上訪不是法律用語，上訪是中國的一種獨特的社會現象：一些自認為受了不公正待遇的人來到上訪機關懇求同情和幫助。通常情況下，上訪機關把他們的申訴一級一級往下批轉，直到他們所在的地方人民政府，但地方人民政府未必能認真對待上訪機關的批轉，或者即使認真對待了也未必能夠解決。如果上訪人的要求沒有得到解決或者他們認為結果不滿意，于是開始新一輪上訪。這其中最艱難最無望也是最堅決的人們來到首都尋求最后的希望。今天，新的上訪族主要產生于農村村民及城市貧困居民，他們認為自己的權益受到損害而有關部門沒有公正處理因而執著地到更高的權力機關尋求“說法”。
  
 二、上訪之現狀。

    近年還出現了“上訪專業戶”和“上訪村”。上訪事件大量發生，而且呈不斷上升的趨勢，對社會各方都不能算是好事。對于上訪人來說，巨大的經濟、時間和精力的投入，不但成為沉重的負擔，而且嚴重影響其正常的工作、生活；而不斷出現且增加的上訪事件，對各級黨委、政府的形象和威信，也造成了極大的負面影響。
    上訪愈演愈烈，積重難返，已經走入了重重怪圈。
　　怪圈一：重復上訪、越級上訪和集體上訪嚴重。
    上訪人一次次、一級級上訪，上訪機關一次次、一級級批轉，最終又回到原點，周而復始，無限循環。重復上訪、越級上訪和集體上訪等由此而生。
    怪圈二：如遇高層領導的直接干預，一切問題迎刃而解。
 上訪，再上訪，不斷上訪，如果終于幸運地得到某位高層領導的關注，哪怕是領導的只言片語，最難的問題也迎刃而解。人們日益傾向于非程序化的解決之道，甚至訴諸于極端行為，以期引起高層關注。
    怪圈三：地方政府無原則地屈從于上訪人。
    不容否認，有些上訪人的要求是過分的、無理的，或者是政府職責以外的。而極個別上訪人由于自身利益或者長期壓力，具有偏執傾向，其言行更不可理喻。但不知何時，中國形成了一個不成文的規定，哪個地方頻頻發生上訪、特別是進京上訪，這個地方就被認為社會不穩定，有關領導將會面臨嚴峻的一票否決。于是地方政府有時可能無原則地屈從于上訪壓力，一味遷就上訪人，圖個息事寧人。有人對此加以利用，制造事端，糾纏不休。
 
 三、引發上訪的原因。
   
 據筆者分析，引發上訪的原因可以歸結為以下幾個方面：

 （一）、腐敗與社會不公。

 這里包含著司法、行政等各部門及其干部的腐敗，農村干部的腐敗，司法不公、行政侵權、非法侵占等行為。辟如：司法不公、枉法裁判，行政機關濫用權力、行政處罰不公正；干部腐敗；農村黨支部書記、村委主任不得民心卻能繼續掌握權力；政府為了獲取征用（拆遷）補償費與土地出讓金的差額，以公共利益為借口，甘愿為開發商做打手，在城市房屋拆遷、農村土地征用中，嚴重違背法律法規，補償完全背離市場規律，損害被拆遷人或農民利益；等等。這類問題很復雜，由此引發的社會動蕩對政府不滿相當普遍。接理，這類問題可以通過法律途徑以及紀檢、監察解決，但由于法律途徑效率低下，紀檢、監察沒有完全的獨立辦案能力，所起的作用十分有限。老百姓只能求助于更高級的權力來解決。

 （二）、立法上的欠缺。

    由于法律法規本身存在問題，執法機關依法執行仍會對某些人造成的不合理傷害。比如，土地管理法規定的征用農村集體土地，土地補償明顯偏低，失土農民沒有生活保障。同樣問題在城市房屋拆遷中更為嚴重，以致有的被拆遷人流離失所。所以他們上訪。類似這樣法律本身的問題從根源上講是我國立法體制的問題，立法沒有充分的民主程序，往往以國家利益為借口漠視個人利益，而社會己到了二十一世紀，導致法律與現實脫節。
  
 （三）、政府溝通能力的缺失。
  
 除了事實上的不公正之外，政府缺少溝通能力也是引起上訪的原因。辟如企業改制、機構改革、事業單位改革、勞動及社會保障體糸落后、環境污染、部分軍轉干部和民辦教師要求解決待遇和安置、農村土地征用、城市房屋拆遷等，往往涉及人的利益。有的是政府不得不這樣做，有的是政府沒有能力解決。但有關部門應該給群眾認真耐心的解釋。總之，這類問題很大程度上是一個解釋和溝通問題，但現實中，上訪人備受冷眼和歧視，由此可能引發上訪人對社會的不滿和仇恨。有一些上訪人的要求的確沒有法律依據或是無法解決，但他們有時也只是求得一個感情上的慰籍，他們渴望這個社會能夠理解他們的“傷痛”，有時，一句真誠的話語就讓他們感激涕零，可是，不少政府官員往往冷漠面對群眾的“傷痛”。  

 （四）、社會組織自律機制不健全。

 有些上訪事件，比如因醫療事故、勞資糾紛等引發的上訪，不是政府公共權力造成的，而是社會組織與公民個人或其他社會組織之間的矛盾引發的。這些糾紛僅僅靠公共權力監督和約束是不能避免的，在很大程度上是一個社會組織自我約束，甚至是一個職業道德問題。目前在社會組織發育不健全的社會條件下，各種行業協會等自律性組織發揮的功能有限。但社會組織發育不健全和政治體制有關，政府管制過多從客觀上限制了社會組織的發育空間。

 （五）、司法不獨立，法制不健全。

 上訪是向不特定的機構申訴，尤其是蘊含著對“清官”的期待，是一種非法治的解決問題的方式。之所以出現這樣的現象，中國的傳統意識可能在起一定作用，但從根本上說是一個制度問題。人們之所以廣泛向黨委、政府、政法機關等眾多部門而不是向特定的司法機關投訴，從根本上說，是因為現在中國解決法律問題很多時候并不是單純靠司法機關，很多黨政機關同樣也在解決法律糾紛，比如領導批示，可能比司法機關更有效。因此，人們從自身經驗出發，總是試圖尋求對自己而言最有效率的救濟方式，向廣泛的不特定的機關投訴就有可能增加獲得勝算的機會。
 
 (六)、部門協調不夠。
 
 由于司法行政部門各有分工，各司其職，但有時涉及的問題處理往往要涉及多個部門。其中如果牽涉到部門間利益的沖突或工作責任性等原因，群眾的問題就會變成皮球，東推西諉，告訴無門。

 四、上訪該有法律來保障和規范。
 
 與之相對應的是，各級人民政府都成立了受理人民群眾“上訪”的信訪機構。但是如何保證憲法賦予的公民權利得到正確的體現，卻沒有具體的法律來規范、制約。如何“上訪”、怎樣“上訪”，哪些行為是允許的，哪些行為是禁止的，上訪群眾并沒有被告知。那么，為何會出現群眾上訪無序、無止境的情況牽筆者認為主要是我國目前沒有一部“信訪法”來規范信訪行為，沒有明確的“禁止性”法律規定。從信訪工作實踐看，群眾上訪反映的問題，大部分都源于基層，且都能解決在基層。但長期以來“信上不信下，信訪不信法”已成為上訪者習慣思路。
 要改變這種狀況，我們不妨從以下幾方面入手：
  首先，必須加強基層信訪部門的基礎建設，將矛盾解決在基層，用制度保障群眾的利益不被忽視，減少上訪“成本”。基層信訪部門的基礎建設不僅是健全機構、配備人員，而且還要有相應的對信訪工作人員的責任追究制度。比如應該由你調查解決的問題，由于你工作不認真，對上訪群眾反映的問題沒有依法合理解決，或由于職務上的不作為，造成群眾越級上訪，經上級信訪部門審查核實后，你就應被追究相關責任。
 其次，上訪應參考我國兩審終審制，制定兩級信訪處理終止制度。各級信訪部門是代表各級人民政府受理人民群眾的信訪，對不服處理決定的，可以憑下級處理意見向上一級信訪部門反映，經上一級信訪部門審查處理后，該行為即為終止，其他部門不再受理。對沒有下一級處理意見，直接到上一級部門信訪的，上一級信訪部門不應受理。同時，要保障上訪兩級終止制，應對我國的申訴制度加以規范、調整。我國法律規定人民法院審理案件是兩審終審制，判決生效后，不服判決的一方當事人有申訴的權利，直至向全國人大常委會、最高人民法院、最高人民檢察院申訴。形成訴累的原因就是法律沒有限制申訴終止界限。人民法院代表國家獨立行使審判權，如果可以無休止的申訴，就喪失了法律的嚴肅性和權威性，甚至可能危害到國家法律的根基。
 再次，對于異常上訪、無理纏訪等應在相關法律中作出禁止性規定及處罰辦法。在信訪接待工作中，經常有上訪群眾攔截領導人車輛、聚集領導人駐地、阻止列車、堵塞交通，在敏感的政治、經濟中心采取不正當的形式表達自己要達到的目的。這一類行為的后果不僅在政治上對國家造成不良影響，在經濟上也對國民經濟造成重大損失，相關法律應明令禁止，并規定相應的處罰尺度。另外，對于無理纏訟的以及集體上訪的，都應該有法規加以明確規定。 總之，信訪有法可依，群眾依法信訪，是有效保障群眾信訪權利，提高各級機關信訪工作效率，減少政府和群眾信訪上訪“成本”的根本出路，它也將使具有中國社會主義特色的信訪工作進入一個良性的發展時期。