強(qiáng)制拆遷的法律問題

 18世紀(jì)英國首相威廉·皮特的有句名言：“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)。”這句話道出了一個基本常識，那就是公權(quán)力和私權(quán)力有明確的界限，必須恪守“井水不犯河水”的原則。然而,近年來，在我國城市改造過程中，因強(qiáng)制拆遷，因此而引發(fā)的矛盾、沖突乃至流血事件屢見不鮮。拆遷本是好事，拆舊建新，我們的生活環(huán)境才會越來越好。可是，拆遷必須依法進(jìn)行，在拆遷雙方平等自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而絕不能以違法的方式，以侵害老百姓合法權(quán)益方式強(qiáng)行進(jìn)行拆遷。
 一、強(qiáng)制拆遷的概述
 （一）強(qiáng)制拆遷的含義
 我國《城市房屋拆遷管理條例》第十七條規(guī)定，被拆遷人或房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。
 （二）強(qiáng)制拆遷的分類
 目前規(guī)范城市房屋強(qiáng)制拆遷工作的最重要的行政法規(guī)是國務(wù)院2001年6月13日頒布的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱“拆遷條例”)。該條例規(guī)定的城市房屋強(qiáng)制拆遷的方式有兩種，即行政強(qiáng)制拆遷和司法強(qiáng)制拆遷。
  所謂行政強(qiáng)制拆遷，是指城市房屋拆遷糾紛的被拆遷人和房屋承租人拒不履行拆遷裁決書規(guī)定的搬遷義務(wù)時，可以由作出拆遷裁決書的城市房屋拆遷行政管理部門依法定程序向房屋所在地市、縣人民政府提出申請，經(jīng)該人民政府以決定書形式同意，并責(zé)成有關(guān)行政執(zhí)法部門實(shí)施強(qiáng)制被拆遷人和房屋承租人搬遷的活動。
  關(guān)于行政強(qiáng)制拆遷的條件，國務(wù)院305號令《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定并不詳盡，實(shí)踐中適用時比較混亂。直至建設(shè)部頒布《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》后，各地紛紛對行政強(qiáng)制拆遷制定具體實(shí)施意見或規(guī)定，才使行政強(qiáng)制拆遷制度不斷完善起來。綜合各規(guī)范性文件，筆者認(rèn)為，適用行政強(qiáng)制拆遷前應(yīng)當(dāng)具備的條件至少包括以下內(nèi)容：
 1．拆遷糾紛裁決已作出。即拆遷糾紛當(dāng)事人已向市、縣房屋拆遷管理部門提出拆遷糾紛裁決申請，市、縣房屋拆遷管理部門受理后，經(jīng)過審理已依法作出拆遷糾紛裁決書，并已送達(dá)當(dāng)事人尤其是被拆遷人。按照拆遷管理條例的規(guī)定“拆遷當(dāng)事人對補(bǔ)償形式、補(bǔ)償金額、安置用房面積、安置地點(diǎn)、過渡方式、搬遷期限、過渡期限等內(nèi)容，在拆遷期限內(nèi)經(jīng)協(xié)商達(dá)不成協(xié)議的，拆遷當(dāng)事人可以向當(dāng)?shù)厥小⒖h房屋拆遷管理部門申請裁決”。
  2．被拆遷人未在裁決書規(guī)定的搬遷期限內(nèi)搬遷。房屋拆遷管理部門作為行政機(jī)關(guān)，其所作出的房屋拆遷糾紛裁決書雖然是對拆遷中平等民事主體之間糾紛的公斷，但它仍然是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，被拆遷人作為行政相對人，裁決書當(dāng)然對其具有法律效力。行政相對人無正當(dāng)理由拒不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請強(qiáng)制執(zhí)行。
 3．拆遷人已按裁決內(nèi)容提供了拆遷補(bǔ)償資金或者符合國家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的安置用房。如果被拆遷人拒絕領(lǐng)取補(bǔ)償款的，應(yīng)當(dāng)向公證機(jī)關(guān)辦理提存公證，將補(bǔ)償款提存；如果安置用房為期房的，還需要提供能確保被拆遷人正常生活并具有合法的使用權(quán)證明的周轉(zhuǎn)用房。
 所謂司法強(qiáng)制拆遷，是指城市房屋拆遷糾紛的被拆遷人和房屋承租人拒不履行拆遷裁決書規(guī)定的搬遷義務(wù)時，可以由作出拆遷裁決書的城市房屋拆遷行政管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷的活動。
 （三）行政強(qiáng)制拆遷和司法強(qiáng)制拆遷的區(qū)別
 司法強(qiáng)制拆遷分為依照民事訴訟法進(jìn)行的司法強(qiáng)制拆遷和依照行政訴訟法進(jìn)行的司法強(qiáng)制拆遷。《城市房屋拆遷管理條例》第十五條規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行”。同時，《民事訴訟法》規(guī)定，因緊急情況需要先予執(zhí)行的案件，根據(jù)當(dāng)事人的申請，可以裁定先予執(zhí)行。行政強(qiáng)制拆遷只要具備城市房屋拆遷行政管理部門已作出拆遷糾紛裁決書、被拆遷人和房屋承租人在裁決書規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的情形，不認(rèn)當(dāng)事人是否提出或正在進(jìn)行行政復(fù)議或行政訴訟，均可實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷。除先予執(zhí)行的特殊情形外，司法強(qiáng)制拆遷要求被拆遷人在起訴期限內(nèi)未提起行政訴訟或者補(bǔ)償安置合同糾紛判決書已經(jīng)生效的條件而言，行政強(qiáng)制拆遷更能體現(xiàn)出及時、便利、效率高的優(yōu)點(diǎn)。這也是拆遷實(shí)踐中，多采用行政強(qiáng)制拆遷的原因。
 二、強(qiáng)制拆遷的性質(zhì)
 強(qiáng)制拆遷是一種行政行為，根據(jù)建設(shè)部《城市房屋拆遷工作規(guī)程》第３條規(guī)定，城市房屋拆遷管理工作程序是：1、拆遷計劃管理2、拆遷人從政府處得到土地使用權(quán)3、向政府主管部門申請拆遷4、與被拆遷人簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議 5、協(xié)議不成，請求政府主管部門裁決 6、對裁決不服的可以復(fù)議和訴訟7、進(jìn)入強(qiáng)制拆遷。首先，在這個過程中，從拆遷人取得土地的使用權(quán)開始，就有政府的行政因素進(jìn)入了。其次，拆遷許可證的頒發(fā)主體是國家的房屋管理部門，當(dāng)拆遷雙方因補(bǔ)償協(xié)議達(dá)不成時，政府房屋管理部門可以進(jìn)行行政裁決，對裁決不服還涉及行政復(fù)議，同時，房屋管理部門還可以向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，又出現(xiàn)了對政府房屋管理部門裁決不服而發(fā)生的行政訴訟，司法機(jī)關(guān)訴訟裁決后，在強(qiáng)制拆遷的階段，房屋管理部門，即政府機(jī)關(guān)又往往是實(shí)際拆遷主體，由此看來，政府的行政因素幾乎貫穿城市房屋強(qiáng)制拆遷的整個過程。
 三、非法強(qiáng)制拆遷應(yīng)承擔(dān)的法律后果
 目前非法強(qiáng)制拆遷大都表現(xiàn)為，拆遷單位在對住戶采用恐嚇、脅迫的手段；采取停水、停電、停止供氣、供熱等手段，強(qiáng)迫被拆遷人搬遷；或者拆遷單位擅自組織強(qiáng)行拆遷。這一行為應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任呢？
 （一）刑事責(zé)任
 1．造成被拆遷人受傷的，根據(jù)《刑法》234條的規(guī)定：故意傷害他人身體的，構(gòu)成故意傷害罪的，視情節(jié)可能被判處有期徒刑、無期徒刑直至死刑。
 2．造成被拆遷人財物損毀的，根據(jù)《刑法》第275條的規(guī)定，故意毀壞公私財物，數(shù)額較大或有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，可能構(gòu)成故意毀壞財物罪，將受到7年以下有期徒刑的刑事處罰。
 3．私闖民宅。《刑法》第245條還規(guī)定，非法搜查他人身體、住宅，或非法侵入他人住宅的，處三年以下有期徒刑或拘役。
 4．采用侮辱、誹謗的手段對被拆遷人的進(jìn)行人身攻擊的，根據(jù)《刑法》第246條的規(guī)定，以暴力或者其他方法公然侮辱他人或捏造事實(shí)誹謗他人，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利。
 （二）民事責(zé)任
 根據(jù)《民法通則》等相關(guān)法律的規(guī)定，被拆遷人應(yīng)當(dāng)就人身、房屋等財產(chǎn)的損害賠償承擔(dān)舉證責(zé)任，如果成立，拆遷人則須承擔(dān)恢復(fù)原狀或折價賠償?shù)呢?zé)任，其他財產(chǎn)損失以及可能發(fā)生的精神損害也應(yīng)予以賠償。
 1．拆遷人采取停水、停氣等手段干擾居民正常生活，達(dá)到趕走被拆遷人的目的的，根據(jù)《民法通則》第117條的規(guī)定，損害國家的、集體的財產(chǎn)或者他人財產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者折價賠償。
 2．在拆遷人毀損被拆遷人的財產(chǎn)，或造成被拆遷人身體的傷害的，根據(jù)《民法通則》第117條和119條的規(guī)定，損害國家的、集體的財產(chǎn)或者他人的財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)返還財產(chǎn)或折價賠償；侵害公民身體造成傷害的，應(yīng)當(dāng)賠償醫(yī)療費(fèi)、因誤工減少的收入、殘廢者生活補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用；造成死亡的，并應(yīng)當(dāng)支付喪葬費(fèi)、死者生前扶養(yǎng)的人必要的生活費(fèi)等費(fèi)用。
 3．造成身體嚴(yán)重傷害的還可以根據(jù)《最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》第8條的規(guī)定，因侵權(quán)致人精神損害，造成嚴(yán)重后果的，人民法院除判令侵權(quán)人承擔(dān)停止侵害、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉等民事責(zé)任外，可以根據(jù)受害人一方的請求判令其賠償相應(yīng)的精神損害撫慰金。
 （三）行政責(zé)任
 拆遷人非法拆遷的，根據(jù)《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》的規(guī)定，由所在市、縣房屋拆遷管理部門責(zé)令拆遷人停止拆遷，并依法予以行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定行政處罰的種類有：“（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。”
 1．對于沒有任何法律依據(jù)而進(jìn)行野蠻拆遷的拆遷人，根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》規(guī)定：“對野蠻拆遷，嚴(yán)重侵犯居民利益的行為，要堅決制止，情節(jié)嚴(yán)重的，要取消其相應(yīng)資格，依法嚴(yán)肅處理。”因此，擅自強(qiáng)制拆遷有被吊銷拆遷資質(zhì)、停止拆遷、影響土地使用權(quán)行使的風(fēng)險。    2.如果拆遷人自己或糾集社會閑散人員，以吵鬧、辱罵等方式干擾居民正常生活以達(dá)到趕走被拆遷人的目的，根據(jù)《治安管理處罰法》相關(guān)規(guī)定，拆遷人通過寫恐嚇信或者用其他方法威脅、干擾被拆遷人正常生活的；強(qiáng)制進(jìn)入被拆遷人住宅搬走其財產(chǎn)，限制其人身自由的；毆打被拆遷人造成輕微傷害的；尚不夠刑事處罰的，拆遷人可能會被處以十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告。
 上述三種責(zé)任并非只能適用其一，或有先后之分，而是相互之間是交叉或互補(bǔ)的關(guān)系，當(dāng)出現(xiàn)法律所禁止的行為時，是可以相互并用的，甚至是刑事責(zé)任、民事責(zé)任，行政責(zé)任三者合用。
 強(qiáng)制拆遷帶來的社會問題已十分嚴(yán)重，政府雖然已經(jīng)制定了《房屋拆遷管理條例》等行政法律法規(guī)，但是，拆遷當(dāng)事人之間的矛盾并沒有得到有效的解決，城市拆遷形勢依然嚴(yán)峻，僅憑《城市房屋拆遷管理條例》等行政法規(guī)不能從根本上解決房屋拆遷過程中的問題，隨著2004年新修訂的《憲法》和2007年生效的《物權(quán)法》推出，《城市拆遷管理條例》與這兩部法律就產(chǎn)生了沖突，針對近段時間城市拆遷引發(fā)的大量社會矛盾，北大法學(xué)院五位學(xué)者，通過特快專遞的形式向全國人大常委會遞交建議書，建議立法機(jī)關(guān)對《城市房屋拆遷管理條例》進(jìn)行審查，撤銷這一條例或由全國人大專門委員會向國務(wù)院提出書面審查意見，建議國務(wù)院對《條例》進(jìn)行修改。盡管還不能向人們證明，司法解決方案在中國可以高枕無憂。但是，司法程序的相對公開、透明，證據(jù)呈供的嚴(yán)格、律師的法庭辯論以及對弱勢群體提供司法協(xié)助等，顯然可以發(fā)揮一定的透析程序、緩解矛盾的作用。希望通過各方努力，最終解決強(qiáng)制拆遷問題，使城市拆遷真正能夠為百姓帶來好處，使我們的城市生活環(huán)境更加美好。
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