主題詞 行政法 貨幣政策 金融監(jiān)管 金融服務(wù)
堅(jiān)持依法行政 提高人民銀行工作水平

 依法行政是依法治國(guó)的核心和關(guān)鍵
　　依法治國(guó)是黨的“十五大”確立的治國(guó)基本方略。依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，就是要按照憲法和法律的規(guī)定來(lái)治理國(guó)家，管理社會(huì)事務(wù)。依法行政是依法治國(guó)基本方略的核心和關(guān)鍵。在我國(guó)現(xiàn)有法律體系中，80%的法律法規(guī)要由行政機(jī)關(guān)去實(shí)施，世貿(mào)組織95%的規(guī)則是約束政府的。行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展、對(duì)公眾權(quán)益的平衡與保障的影響最明顯。依法行政在很大程度上對(duì)依法治國(guó)基本方略的實(shí)行具有決定性意義。

　　依法行政，就是各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，既不失職，又不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償。

　　由于行政權(quán)力如此重要，所以必須建立起有效的行政監(jiān)督機(jī)制，制約、規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為。我國(guó)先后頒布了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國(guó)家賠償法》、《行政復(fù)議法》等一系列配套的行政法規(guī)和規(guī)章，《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》也已列入了人大的立法計(jì)劃，人民銀行先后制定了《行政處罰程序規(guī)定》、《行政復(fù)議辦法》等規(guī)章。

　　中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》，中國(guó)人民銀行代表國(guó)家行使金融管理權(quán)。人民銀行在履行宏觀調(diào)控職責(zé)和金融監(jiān)管職責(zé)時(shí)所實(shí)施的一切行為，從法律性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，就是行政行為。《中國(guó)人民銀行法》還規(guī)定，人民銀行的各級(jí)分支機(jī)構(gòu)作為人民銀行總行的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)總行的授權(quán)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的金融監(jiān)督管理。人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理的行為也是行政行為。

構(gòu)建完備的金融法律框架，為人民銀行依法行政提供充分的法律依據(jù)

　　人民銀行履行的貨幣政策、金融監(jiān)管和金融服務(wù)三項(xiàng)基本職能，直接來(lái)源于《中國(guó)人民銀行法》的授權(quán)。改革開(kāi)放20多年來(lái)，我們逐步建立起了有中國(guó)特色的金融法律框架，為人民銀行履行基本職能提供了充分的法律依據(jù)。

　　按照法律的效力等級(jí)劃分，金融法律框架由金融法律、金融行政法規(guī)和金融規(guī)章三個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成。

　　金融法律是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)憲法，并依照法定程序制定的有關(guān)金融活動(dòng)的法律規(guī)范，是金融法律框架最基本的組成部分。法律的效力等級(jí)最高。
　　金融行政法規(guī)是由國(guó)務(wù)院依法制定、以國(guó)務(wù)院令的形式發(fā)布的各種有關(guān)金融活動(dòng)的法律規(guī)范。目前，我國(guó)的金融法規(guī)有40多部。金融行政法規(guī)的效力低于法律，它根據(jù)法律的有關(guān)規(guī)定制定，并不得與法律相抵觸。此外，行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作補(bǔ)充規(guī)定的，由國(guó)務(wù)院作出立法性解釋。
　　金融規(guī)章是由國(guó)家金融主管部門(mén)根據(jù)金融法律、行政法規(guī)，在本部門(mén)權(quán)限范圍內(nèi)制定，由部務(wù)會(huì)討論通過(guò)，并以部門(mén)首長(zhǎng)簽署命令的形式正式發(fā)布的規(guī)范性文件。金融規(guī)章的效力等級(jí)低于法律、法規(guī)。在履行金融監(jiān)管職能的過(guò)程中，金融主管部門(mén)還發(fā)布了很多規(guī)章以下的金融管理規(guī)范性文件，其效力低于金融規(guī)章。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，金融規(guī)章可以設(shè)定警告和一定數(shù)額罰款的行政處罰，而規(guī)范性文件則不得設(shè)定行政處罰條款。目前，人民銀行已發(fā)布金融規(guī)章和金融管理規(guī)范性文件1000多件。

　　要特別說(shuō)明的是，在2000年7月1日《立法法》實(shí)施前，金融法規(guī)有兩種發(fā)布形式，一種是以國(guó)務(wù)院令形式發(fā)布，另一種是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由金融主管部門(mén)發(fā)布。規(guī)章也不僅限于以部門(mén)首長(zhǎng)命令形式發(fā)布，有很多以部門(mén)發(fā)文的形式下發(fā)。一些目前正在適用的法規(guī)和規(guī)章雖然不是以國(guó)務(wù)院令或部門(mén)首長(zhǎng)命令的形式發(fā)布的，但由于它們是在《立法法》頒布前發(fā)布的，因此它們同樣具有法規(guī)或規(guī)章的效力。這涉及到《立法法》的溯及力問(wèn)題。對(duì)《立法法》實(shí)施前發(fā)布的法規(guī)或規(guī)章，不能以《立法法》為依據(jù)來(lái)判斷其法律等級(jí)。但《立法法》實(shí)施后，只有以國(guó)務(wù)院令形式發(fā)布的才是法規(guī)；只有以金融主管部門(mén)首長(zhǎng)命令的形式發(fā)布的才是規(guī)章，其他的屬于金融規(guī)范性文件。
　　此外，金融法律框架還有金融自律性規(guī)范、涉及金融的司法解釋、行政解釋及國(guó)際金融條約四個(gè)部分作為補(bǔ)充。
　　金融自律性規(guī)范是由金融機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)性自律組織制定的約束其會(huì)員的規(guī)范性文件和金融機(jī)構(gòu)自己制定的章程、內(nèi)部規(guī)章制度及各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作規(guī)程等規(guī)范性文件。這些金融自律性規(guī)范文件只對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)具有約束力，不得與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸。

　　涉及金融的司法解釋是由最高人民法院、最高人民檢察院在審判、檢察活動(dòng)中對(duì)金融業(yè)務(wù)方面的法律適用問(wèn)題進(jìn)行的解釋。司法解釋的范圍僅限于法律在司法活動(dòng)中的具體適用方面，不得與法律相違背。
　　行政解釋包括兩部分。一是對(duì)行政法規(guī)在金融行政管理工作中具體應(yīng)用的問(wèn)題，金融主管部門(mén)在職權(quán)范圍內(nèi)能夠解釋的，由其負(fù)責(zé)解釋?zhuān)黄浣忉層欣щy或者其他有關(guān)部門(mén)對(duì)其作出的解釋有不同意見(jiàn)、要求國(guó)務(wù)院解釋的，由國(guó)務(wù)院法制辦報(bào)國(guó)務(wù)院同意后作出解釋。二是金融主管部門(mén)對(duì)其發(fā)布的金融規(guī)章的適用作出解釋。金融行政解釋不能與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，金融主管部門(mén)也不能超越權(quán)限，對(duì)法律或法規(guī)作出立法性解釋。人民銀行已經(jīng)作出涉及各方面問(wèn)題的行政解釋200多個(gè)，成為我國(guó)金融立法工作的有益補(bǔ)充。

　　國(guó)際金融條約是由兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家（地區(qū)）就金融方面的問(wèn)題確定其相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。除我國(guó)申明保留的條款外，我國(guó)簽訂或加入的國(guó)際條約對(duì)我國(guó)的金融活動(dòng)具有約束力。

　　從總體上講，我國(guó)已經(jīng)初步形成了以金融法律為核心，金融行政法規(guī)、金融規(guī)章和金融規(guī)范性文件相配套，金融自律性規(guī)范、司法解釋、行政解釋以及國(guó)際金融條約為補(bǔ)充，多層次、全方位、較完整的金融法律框架。

　　但同時(shí)我們也要看到，我國(guó)的金融立法工作仍然不能滿足金融業(yè)改革與發(fā)展的需要，還存在一些問(wèn)題。一是立法滯后于市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)象仍然存在。一些方面還是沿襲過(guò)去的做法，即先積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)再制定法律規(guī)則。加入世界貿(mào)易組織后，我們必須從過(guò)去的“先市場(chǎng)，后規(guī)則”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋纫?guī)則，后市場(chǎng)”，要做到規(guī)則領(lǐng)先于市場(chǎng)。二是現(xiàn)有的金融法律框架還不完備，不能包容規(guī)范所有的金融市場(chǎng)主體和金融市場(chǎng)行為。改革和發(fā)展的重大決策與立法的結(jié)合問(wèn)題還沒(méi)有徹底解決，金融活動(dòng)中法律的空白、短缺、不協(xié)調(diào)、不規(guī)范的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。三是金融立法質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。金融法律、法規(guī)、規(guī)章之間的內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，銜接性不夠，甚至相互沖突。有些金融法律規(guī)定過(guò)于原則，缺乏可操作性，使行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中無(wú)法形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和理解而造成執(zhí)法偏差甚至錯(cuò)誤，最后只能靠事后的司法解釋和行政解釋來(lái)處理這些問(wèn)題。

全面理解依法行政的內(nèi)涵，真正做到依法行政

　　合法行政行為必須具備以下四個(gè)要素：

　　（一）行政行為主體必須合法
　　行政行為的主體必須合法，也就是說(shuō)實(shí)施行政行為的主體應(yīng)當(dāng)具備行政主體資格。一是能夠依法行使行政職權(quán)。一般的社會(huì)組織，如：政黨、企事業(yè)單位、團(tuán)體，司法機(jī)關(guān)，國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，都不具有行政職權(quán)，不能成為行政主體。二是必須能夠以自己的名義依法行使行政職權(quán)。有些組織受行政機(jī)關(guān)的委托也能夠行使特定的行政職權(quán)，但不能以自己的名義行使職權(quán)，也不是行政主體。三是能夠就其行使行政職權(quán)的行為對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，這是行政主體的最重要的特征。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其工作人員行使職權(quán)行為的法律后果是由其所屬行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)的，他們也不能成為行政主體。
　　人民銀行現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)包括總行、分行（營(yíng)業(yè)管理部）、金融監(jiān)管辦事處、中心支行、支行。人民銀行是一級(jí)法人制的機(jī)關(guān)法人，各分支機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立的法人資格。但依據(jù)《中國(guó)人民銀行法》的規(guī)定，根據(jù)總行授權(quán)，各分支機(jī)構(gòu)以自己的名義負(fù)責(zé)本轄區(qū)的金融監(jiān)督管理，因此也具有行政主體資格。但是，人民銀行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、黨的機(jī)構(gòu)等不具備上述三個(gè)特征，不能作為行政主體。

　　（二）行政權(quán)限必須合法

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