淺析電信產業管理體制存在問題及其對策

[摘 要] 隨著電信產業管制理論與實踐的發展，傳統的電信管制理論正受到深刻的挑戰，而技術進步與國際化的發展又推動電信自由化改革浪潮席卷全球。中國入世后，將遵循世貿組織規則進一步開放國內電信市場，引入競爭，并將以此為契機實現現產業組織優化和技術升級，提升產業績效與整體競爭力。這必然對該產業的價格管制、產權制度 、投資體制、產業組織政策、法制化建設、國際化等提出深化改革的要求，以實現有效競爭，適應全球化的挑戰。本文以實證分析為主，規范研究為輔，定性定量相結合，通過對世界電信管制體制改革理論與政策的比較分析，研究了對電信產業的基本管制理論、改革趨勢以及中國電信政策存在的問題與改革的路徑選擇。
[關鍵詞] 電信產業 管理體制 自然壟斷 自由化

 傳統的產業組織理論認為，電信產業屬自然而壟斷產業，具有顯低效率，又會損害社會福利。但在現實經濟生活中，高度壟斷的電信產業往往不能保證最大生產效率和最大社會福利的實現。追求壟斷利潤最大化的行業往往會造成社會凈損失，而壟斷都為獲取壟斷加價而采取的尋租行為也會增加壟斷的成本。相反競爭則能促進生產效率和社會分配效率的提高，迫使壟斷企業取消各種低效率現象。隨著技術進步與市場自由化的發展，競爭所產生的這種對降低成本的積極影響將大于所犧牲的競爭規模經濟效益，其凈影響是企業能以較低的成本提供產品質和服務。
 一、我國電信產業管理體制現狀
 中國的電信管制仍不完善。雖然中國設立了獨立的電信管理局，并將國有的中國電信按業務縱切為中國電信、中國移動、中國郵政和中國衛星通訊等公司，但仍缺乏更加權威規范的統一的《電信法》來協調政府和企業的行為，而中國電信、中國移動等公司由于其資產的國有性質以及與電信管理局同屬信息產業部管理，實際上還是難以解決政企不分的問題。同時于1993年成立的中國聯合通信公司力量術弱小，尚不能形成有效競爭的市場狀態。中國電信管制應結合本國國情，完善電信立法，強調基礎網與電信運營業務的分離，加速電信企業股份制改造的進程，加大引入外資和民間資本的力量，培育有效競爭力量。
 中國入世后，中國電信管制部門為削弱市場壟斷力量，增強中國電信產業的競爭活力，對中國電信實施分割政策是十分必要的。但為了對付來自外國公司的競爭，分割又不宜過細，而應以實現有效競爭為目標，重組電信產業市場結構。
 二、中國電信產業存在的若干問題
 面對來勢洶洶的國際競爭，中國電信服務產業尚存在許多痼疾和瓶頸。這些問題若不能及時解決，將削弱中國電信產業的國際競爭力。
 1、業務發展迅猛，但不平衡
 20世紀90年代以來，中國電信產業一直以高于國民經濟增長4倍至5倍的速度發展，全國電話普及率和城市電話普及率在1999年分別達到13.0%和19.2%，實現了質的飛躍。同時，電信技術水平也在實現超常規跳躍式發展，如電信制式以磁石制直接改為程控制，技術設備同發達國家一樣采用數字式，并努力構建具有世界一流水準的寬帶高速IP全光纖骨干網，步入世界先進水平。但由于技術設備前后跨度大，如何實現和完善網間互聯與設備兼容已成為技術發展和完善、統一電信標準的突出問題，因為技術的過分差異與網間互聯的技術障礙直接影響了電信成本和服務質量，是造成電信市場混亂的重要原因。
 除技術上的發展不平衡外，在市場結構方面，各地區電信市場發展是制約中國電信產業發展的另一結構性矛盾。由于受地區間經濟發展水平差異和業務進程差異等歷史、地理原因的影響，中國電信產業存在地區發展不平衡和業務發展不平衡的結構性矛盾。
 2、計劃經濟色彩濃重，行業業績不理想
 中國電信產業雖已逐步步完成政企分離，中國電信、中國移動和聯通公司等已在形式上成為具有獨立法人地位的經營性企業，但由于中國電信等國有電信企業資產的國有性以及與電信主管部門千絲萬縷的聯系，其計劃經濟色彩仍非常濃厚，與現代公司的市場運行體制的距離尚遠。尤其是過分追求國有化與僵化的企業投資與融資機制使得行業績效十分不理想。一方面，傳統的管理模式已滯后于電信產業的發展，不適應高度活躍的電信技術發展。另一方面，主要依靠國家貸款和政策優惠下經營取得的資金積累已難以為繼，不能繼續有效滿足普及和技術進步產業的巨大投資需求。目前，不少電信企業的銀行負債率已經很高，最高的甚至達到70%以上。入世后，政策優惠將逐步取消，同時，電信服務價格的迅速下調將導致電信經營利潤迅速萎縮，投資回收期延長，這會導致國有電信企業建設和發展資金的嚴重短缺，資本結構進一步惡化。因此只能通過公司上市和股份化改造，實現電信企業民營化和科學的公司制治理制度來吸引外資和民間資金，緩解建設資金的不足。
 3、法制監管薄弱，市場秩序混亂
 法律制度是中國電信產業管制體制改革的基本準則。市場經濟是法治經濟，隨著市場的自由化和國際化的發展，中國電信產業的政府管制體制改革必須適應法治經濟的要求，盡快出臺一部統一、權威、科學的《電信法》，為政府管制體制改革和新體制的運行提供法律依據與行為規則。中國電信產業管制體制改革因而缺乏有效的法制監管標準和具有可操作性的改革程序。法制監管薄弱正是造成電信產業市場秩序混亂等問題的深層原因。法制監管薄弱正是造成電信產業市場秩序混亂等問題的深層原因。大量的管制政策只能依靠法律效力較低的政府文件、通知來維持，或者借助于政府的管理條例和其他相關的法律進行規范、協調，使得市場管制措施因得不到強有力的法律支持而效果不佳。由于許多由電信主管部門頒布的電信法規缺乏公平性和統一性，更缺乏科學性和預見性，存在“人在政在，人去政亡”的政策波動性以及政府和國有電信企業間的尋租行為，必然造成電信市場秩序的混亂。
 4、壟斷與過度競爭并存
 目前，我國電信產業在技術應用上與國外相比差距并不大，但由于市場能力有限，有些技術尚沒有大量普及應用（如主干網的光纖技術和同在光纖上的ATM和IP光纖技術），加上體制改革跟不上市場發展，不能成功引導市場力量與技術力量的整合，因而出現市場發展，不能成功引導市場力量與技術力量的整合，因而出現市場集中度的二元錯位，即壟斷與過度競爭并存。如從主干網鋪設到市話、長話服務，雖然中國聯通、中國網通已參與競爭，但與中國電信相比力量還是太小，因此中國電信對市話等領域的壟斷將會保持較長時期。但由于市話是其他電信業務的基礎，幾乎所有其他電信業務都必須通過市話進行，因此市話的壟斷具有可延伸性，會延伸為對其他業務的壟斷。打破市話壟斷是世界各國都致力于解決的核心問題。而在尋呼服務方面，由于行業進入門檻低，投資回報期短，全國出現了上千家尋呼臺爭奪有限的市場份額，各尋呼臺展開激烈競爭，競相壓低價格，最終引發傾銷行為，造成市場的無序競爭。過度競爭使行業利薄如紙，失去了發展后勁。這不僅擾亂了市場，也阻礙了電信服務的公平競爭和健康發展。
 目前，電信業務的投資主體是國有企業，由于計劃經濟的影響和尋租行為，這種單一的投資結構很難解決壟斷低效率下的產業成本結構問題和價格結構問題，企業既不能實現生產成本最小化，也不會按邊際成本定價，并往往會伴隨信息封鎖也給有效管制造成很大的難度。而過度競爭的教訓是，發展中國家的電信產業自由化進程中，傳統的電信管制行為往往會受到弱化，必須加強法律建設，通過法制強化管制行為，規范市場我秩序。
 三、發展中國電信產業的若干政策建議
 （一）普及電信服務，加強結構調整
 第一，區分普遍服務與商業服務。普遍服務是指電信部門和企業承擔國家為保證公民獲得憲法所規定的通信權利而履行的公共服務義務，具有普遍性、平等性、非盈利性、服務標準性以及國家管制部門的許可性。而商業服務則是指除普遍服務以外的，承擔企業價值增值和盈利職能的其他電信業務。它必須遵循市場價值規律，效益優先，通過公平、有序、適度、有效的競爭謀求企業和行業的健康發展。普遍服務是電信企業的基本義務，搞不好就是失職。但普遍服務是非盈利的，在不發達地區和某些業務領域甚至是虧損經營。根據市場法則，企業的這部分損失必須通過商業性服務的盈利來彌補，才能保證電信企業的合理利潤和電信產業發展所需的資金和積累。普遍服務與商業服務長期不分，是造成我國電信產業長期不能解決交叉價格補貼問題的癥結所在。
 第二，變“暗補”為“明補”，處理好普遍服務與商業服務的相互關系。必須通過立法明確普遍服務的承擔者、實施者及其義務。原則上，應根據電信企業的市場份額等比例地征收普遍服務基金，并要求每一位參與競爭的電信企業共同遵守公正而透明的游戲規則，并得到同等的待遇。普遍服務實現方式的轉變是電信產業推行競爭的必然結果，也是主要發達國家推行公平競爭政策的出發點。
 第三，法律保護，政策傾斜。應在將來頒布的《電信法》中規定經營者的普遍服務義務，為普及電信服務提供法律保障。同時，政府應加強宏觀管理，通過稅收減免、優先立項、財政補貼等政策優惠，發揮經濟杠桿的作用，積極引導企業發展落后地區的電信服務。以宏觀上的有效調控和微觀上的公平競爭兩種手段共同促進電信服務的普及。
 第四，多渠道籌資。可由國家、地方、經營者三方共同出資，以股份制等多種靈活手段吸引外資和民間資金解決資金短缺難題。在時機成熟時，可借鑒美國“普通服務基金”（USF）經驗，設立專項發展基金，按市場份額比例由經營者平等負擔，用于普及電信服務，同時取消政策性補貼。
 （二）真正做到政企脫鉤，理順產權關系和加快股份制改造步伐
 要提高行業績效，把經濟增長方式轉變到集約型增長上來，就必須從產權改革入手，真正做到政企分離。科斯的產權理論認為，產權交易導致資源的合理利用，強調產權的核心在于交易權。中國電信產業要真正做到所有權與產權分離，實現產權的可交易職能，必須將電信服務經營商從政企合一的中國電信管制體系中分離出來，實行股份制改造，重塑政府和企業之間的關系。“國家電信管制局”應作為獨立的市場監督和仲裁機構，同時賦予電信經營者以獨立的法人地位和作為市場競爭主體所需要的各種條件。像英國1984年修改電信法后，將國有性質的英國電信公司改為私營，向個人出售有股份，并設立電信管制局，監督新制度的執行。政企分開后，政府管制部門不應再插手企業的具體業務，而是主要憑借法律和經濟手段監管企業行為，保護公平競爭。如制定電信法規和發展方針，頒布經營許可證，審批電信服務資費標準等。而企業則專注于電信事業的建設和自身經濟效益的提高。雙方各司其職，各善其能。
 經過1998年、1999年的電信業務分營和重組，中國電信、中國移動、中國聯通、中國網通、中國衛星等已經初步確立了企業法人治理結構，下一步最為重要也最為艱巨的任務就是加快建立現代化企業制度，形成符合國際化競爭需要的大型企業集團管理運作模式。傳統國有電信企業若要在競爭中繼續壯大發展，全面迎接加入WTO后的國際化競爭，就要在市場開發、企業管理、成本控制、人力資源管理等方面與國際接軌，優化和完善市場化的投資、融資體制和管理體制，通過股票上市、發行企業債券和增資擴股等方式引進國外資本和民間資金，打破國有全資企業原有的帶有計劃經濟特征的資本管理和運作模式，加快企業的股份化、國際化和民營化進程，解決資金瓶頸，提高資本質量，建立真正符合市場規律的經營機制，保證電信企業繼續大規模地高速發展。
 （三）加強法制監管，規范市場秩序
 針對目前的電信市場秩序混亂的狀況，為維護電信市場的公平競爭和有效競爭，應加快建立并完善具有權威、統一、和科學的《電信法》。從國際經驗看，美國、英國、日本、澳大利亞等國在電信業政府管制體制的重大改革之前，都首先頒布了統一的《電信法》，作業政府管制體制改革的綱領性文件，并對整個電信產業的政府管制體制的框架做出法律規定，從而為政府管制體制的改革和新體制的運行奠定法律基礎。由此可見，中國電信產業的法律監管已大大滯后于電信產業政府管制體制改革的實際進程。因此，中國電信產業政府管制體制第二階段深化改革的當務之急是盡快制定并完善《電信法》，由法學家、經濟學家、電信技術專家和相關政府機構共同組成起草委員會，在廣泛聽取消費者、電信服務運營商和其他相關行業意見的基礎上，借鑒國外的聽證會制度提取各方關于改革的各種意見的合理內核，形成草案，再經過不斷完善，最后報送全國人批準頒布實施。《電信法》制定的全過程應遵循公平、公正、民主與有效的原則。
 （四）以實現有效競爭為目標，轉變經濟增長方式
 有效競爭是規模與競爭活力相兼容的一種理想競爭狀態，它是衡量特定產業的市場結構是否合理的一個重要標準。入世后，為了應對激烈的國際競爭，中國電信產業以實現有效競爭為目標，培養內部競爭力量，對現有市場結構進行重組。同時重點解決改制企業內部的運營體制和結構治理問題，突出主體公司的戰略地位，盡快完成國內大公司的改造，提高其技術構成和有效的市場占有率。必要時，可允許各專業公司間通過業務交叉來強化市場競爭水平，對付國際競爭。如為避免廣電系統和電信系統的重得建設，可由雙方共建“一網兩用”的通信網，形成“雙贏”的局面。并且，聯結千家萬戶的廣電網介入市話業務，是目前中國打破市話壟斷的較優選擇。因為，市話的自然壟斷性使得從中國電信內部打破壟斷非常困難，沒有效率，而要培育和引入外部競爭力量。
 企業自身必須加快核心競爭力的培養：一是在成本控制上，應加強成本核算。在一定的業務規模下，嚴格控制費用支出，對業務費實行目標管理，采取零基預算的方法進行費用控制，并通過優化組織結構和合理分配資源來提高企業設備的利用率和人員的勞動生產率。二是在產品創新上，應加大技術創新力度，加強對關聯性較強的業務的協調、整合，完善對產品價值鏈各環節的管理。三是在組織管理上，應克服組織功能單一，組織結構臃腫和管理僵化的弊病，增加組織運作的柔性。四是在服務和品牌建設上，應注意樹立良好的企業形象，塑造寬松、和諧的公共關系和輿論環境，提升服務質量和服務速度，為加入WTO后參與更激烈的市場化、國際化競爭奠定基礎。
 （五）資本結構多樣化，以市場換技術
 中國電信服務發展速度驚人，很大程度上是因為走了一條適合本國國情的發展道路，堅持以市場換技術。這樣可最大限度地引入國際先進技術和裝備，滿足國民經濟高速發展的客觀要求。
 中國擁有世界上最大的潛在電信市場（13億人口，高達8%的經濟增長和高達30%的電信業務增長）和較完善的傳統電信網絡（世界上第二大程控電信網、長途傳輸網數字化率高達98.5%），這是中國電信產業吸引民間資金和外資的最大優勢。同時，中國電信、中國網通、中國聯通等正在加速進行的傳統網改造和高速寬帶IP光纖骨干網建設都受到資金短缺的限制。通過向民資開放、海外上市和私募資金不僅是解決當前中國電信產業基礎設施建資金短缺難題的可行途徑，而且可通過資本結構多樣化和股份制改造，促進中國電信企業管理水平的提高，服務水平的改善，市場行為的規范和電信產業績效水平的提高。
 入世后與過去最大的不同，在于允許電信產業向外企開放，外國資本、技術等生產要素會進入，參與國內競爭，這將促進中國國內電信產業的民營化和資本結構多樣化。并使以市場換技術有了新的含義，即以市場引導外資流向，通過在增值電信服務和部分基礎電信服務上與外企合資聯營，一方面取得先進技術，實現技術躍升，另一方面可推動國內電信企業的跨國經營，通過與國際跨國公司的合作，參與全球市場的競爭。
 當然，以市場換技術是一把雙刃劍，它既帶來機遇，也帶來壓力。開放市場雖有利于引進技術和管理經驗，但也會對民族電信產業和企業成長構成威脅，所以必須堅持逐步自由化的原則，逐步按“對國內開放—對外融資開放—對外投資開放”的開放次序循序漸進地形成多主體、多層次的投資結構和科學的企業股權治理結構，逐步形成先東部后西部的梯次開放格局，通過過渡和緩沖處理好市場自由化與發展民族電信產業的關系。
 四、結語
 電信產業的自然壟斷具有不完全性，規模經濟也不是自然壟斷的必要條件。要實現中國電信產業的有效競爭，提高產業整體績效，必須對目前過度壟斷的電信管制體制進行改革，通過按業務實行有區別的管制政策，在可競爭業務領域引入競爭機制，而維持自然壟斷性業務的適當壟斷，區別可競爭性業務的判斷方法是通過對具體業務的成本弱增性描述，對不具有成本弱增性的業務引入充分競爭，對成本弱增性較弱的業務也可考慮雙寡頭競爭，而判斷多業務的自然壟斷性和實行業務拆分的根據是反映多業務總成本弱增性程度的范圍經濟性。
 中國電信產業要實現有效競爭和適應全球化的挑戰，必須在研究和借鑒世界電信產業管制體制改革的經驗和教訓的基礎上，結合本國國情，走一條有中國特色的改革之路。針對中國電信產業存在的結構性問題、產權和企業治理問題、產業績效問題、法制薄弱問題、壟斷與過度競爭問題，本文認為要通過普及服務與結構調整，產權重置與股份化改造，加強法制監管，完善市場結構，實現集約增長，逐步降低投資壁壘，以市場換技術等改革措施來完善中國電信產業管制體制，提高電信產業的集約化程度和整體競爭力水平，發揮對國民經濟的巨大推動作用。