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 行政復(fù)議制度司法化改革初探
 ——從行政復(fù)議的法律性質(zhì)說起
 
[摘 要] 本文從行政復(fù)議法律性質(zhì)的理論層面人手，分析我國(guó)當(dāng)前行政復(fù)議制度面臨的主要問題，并就行政復(fù)議制度司法化改革提出初步設(shè)想。
[關(guān)鍵詞] 行政復(fù)議 法律性質(zhì) 司法化
 
 一、行政復(fù)議的法律性質(zhì)
 （一）從形式與實(shí)質(zhì)的角度看
 在形式意義上，以國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)為準(zhǔn)，一般將行政機(jī)關(guān)從事的所有活動(dòng)都?xì)w于行政行為；在實(shí)質(zhì)意義上，以具體行為的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)所從事的活動(dòng)有一部分具有司法性質(zhì)。我國(guó)行政復(fù)議制度是在行政系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行的，行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)，其行使的是行政職權(quán)。行政復(fù)議是行政復(fù)議機(jī)關(guān)以特定的具體行政行為審查對(duì)象的一種具體行政行為，是一種行政內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)途徑。并且，在行政訴訟中，行政復(fù)議作為具體行政的一種類型，受到人民法院司法審查。這些都是行政復(fù)議的“行政性”之所在。另一方面，行政復(fù)議又不同于一般的具體行政行為，它是一種解決行政爭(zhēng)議的機(jī)制，其運(yùn)行中一般存在三方主體：即行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人（行政復(fù)議申請(qǐng)人）和作出被申請(qǐng)具體行政行為的行政機(jī)關(guān)（行政復(fù)議被申請(qǐng)人）。復(fù)議機(jī)關(guān)作為獨(dú)立于復(fù)議申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之外的“中間者”對(duì)后兩者的爭(zhēng)議作出裁斷，行政復(fù)議的進(jìn)行也被要求遵循類似于司法程序的較為嚴(yán)格、規(guī)范的程序。這些又是行政復(fù)議的“司法性”之所在。因此，說行政復(fù)議是“形式上的行政行為和實(shí)質(zhì)上的司法行為”或者是“兼具行政和司法雙重色彩的行政司法或準(zhǔn)司法活動(dòng)”都是有道理的。 （二）從應(yīng)然與突然的角度看
 前述關(guān)于形式與實(shí)質(zhì)意義上的討論基本上是從應(yīng)然角度出發(fā)的，我們還有必要關(guān)注我國(guó)行政復(fù)議制度性質(zhì)的突然狀態(tài)。依行政復(fù)議法的規(guī)定，我國(guó)行政復(fù)議制度中的復(fù)議機(jī)關(guān)有兩種類型：一是作出被申請(qǐng)具體行政行為的行政主體，二是作出被申請(qǐng)具體行政行為的行政主體的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。對(duì)第一種類型而言，實(shí)際上是自己對(duì)自己的行為進(jìn)行審查、作出復(fù)議決定，明顯不符合“不作自己的法官”的一般公正原則；對(duì)第二種型類而言，由于復(fù)議機(jī)關(guān)與作出被申請(qǐng)具體行政行為的行政主體之間存在著行政隸屬關(guān)系，復(fù)議機(jī)關(guān)往往容易受到“地方利益”或“部門利益”的影響，很難立足于中立者的角色進(jìn)行居中裁斷。有時(shí)被申請(qǐng)復(fù)議的行政行為在作出之前已以向復(fù)議機(jī)關(guān)請(qǐng)示過了，作出被申請(qǐng)行政行為的行政主體的決定實(shí)際上已經(jīng)體現(xiàn)了復(fù)議機(jī)關(guān)的意志，這種情況下復(fù)議也就沒有多少實(shí)際意義了。
 二、行政復(fù)議制度存在的主要問題
第一，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，行政復(fù)議的作用難以得到充分發(fā)揮。行政復(fù)議工作實(shí)際上是由復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)，即所謂的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具體辦理的。復(fù)議機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的行政主體，沒有獨(dú)立的職權(quán)，它雖然“具體辦理......